作者:王缉思
1945年至1955年的10年之中,美国对中国的政策经历了剧烈的变化。杜鲁门政府和艾森豪威尔政府在决策过程中的犹疑不决,政策声明的前后矛盾,美国国会内外关于中国问题的激烈争论,美国官员提出的五花八门的政策建议和情报分析,再加上有关中国的大肆渲染的新闻报道,使美国对华关系的复杂性和多层次性暴露得尤其充分,向中美两国的历史学界和政治学界提供了许多颇具吸引力的研究课题。
从表面上看,1955年美国对华政策的目标同1945年的目标是背道而驰的。美国人在1945年声称他们想“使中国成为一个强国”,而1955年却执行了一项遏制、孤立、打击中国的政策。两个目标都是明确提出的,在美国统治集团内部没有引起争议。新中国的成立是一个转折点,它打破了美国企图建立一个符合自己心愿的“强大中国”的梦想,标志着多年来美国企图主宰中国命运的努力归于失败。此后,旨在削弱中国的政策持续了20多年,直到美国领导人重新认识到一个强大的中国是符合美国利益的。
本文评述二次大战后头10年中美国的对华政策,着眼于这段时间的中美关系对后来美国对华政策造成的后果。试图从国际战略格局、美国同中国的利害冲突、美国国内政治这三个角度分析在美国对华政策中起主导作用的因素、政策的外在变化和内在连续性,及美国在处理对华关系中反映的基本思想观念。这些因素和观念在相当长的一段时间内乃至今天,仍然产生着深远的影响。
一、美国在东亚的战略与苏联因素
20世纪上半叶,美国在太平洋和东亚地区的势力迅速扩大,在中国的影响上升到顶峰。1945年以前,美国势力的扩张受到日本的阻挠,也受到英国、俄国(以及后来的苏联)等列强的牵制。然而日本战败之后,美国军队进驻了整个太平洋,在中国和朝鲜找到了立足点。在美国扩张主义者看来,“已经出现了这样的前景,即整个太平洋都可以变为某种形式的夏威夷”〔1〕。实际上,在太平洋战争期间,美国就制订了占领亚洲和太平洋部分地区的计划,并准备在日本战败之初将其付诸实现。〔2〕正是这些战时计划为战后美国的亚洲政策定下了基调。据此,日本将被置于美国的严格监护之下,而战时的盟友中国将变成一个美国操纵下的“强国”。
1945年2月签订的《雅尔塔协定》,是美苏互相妥协而产生的重建世界秩序的全盘方案,它划分了两国在东亚地区的影响范围。此后,苏联满足于保持它在雅尔塔获得的有关东亚的权利。美国外交家凯南说这个时期的苏联政策是“在苏联以外的亚洲大陆上承担尽可能小的义务、争取尽可能大的权利的灵活而有伸缩性的政策”〔3〕,不无道理。罗斯福和他派往中国的特使赫尔利曾指望得到苏联合作,在中国建立以蒋介石为首的联合政府。事实上,抗战胜利以后,在避免中国爆发大规模内战这一点上,美苏两国的立场是接近的。1945年8月,正当赫尔利在国共两党之间进行调停的时候,斯大林直接打电报给中共中央,电文大意是:你党应维持国内和平,再不能打内战了,否则有把民族引向毁灭的危险。〔4〕这是毛泽东亲赴重庆同蒋介石谈判的国际背景。
随着美苏在欧洲的冷战加剧,美国要“把中国变成强国”的愿望变成了有针对性的战略构想。马歇尔使华是同美苏冷战相关联的。使华的目的与其说是“帮助国民党在中国尽可能广大的地区建立权威”〔5〕,不如说是扩大美国自己在中国的权势,抵消苏联影响。至于苏联当时在多大程度上卷入了中国政治,是否积极援助中共,都不是美国战略考虑中的首要因素。美国抓住中国不放,是基于在“遏制苏联扩张”旗号下推行的全球扩张战略。中国内战爆发后美国更加明确地执行的扶蒋反共政策,是它的全球战略的必然结果。正如1948年美国国家安全委员会的一份报告明确提出的:“美国在中国的长期基本目标,在于推动一个稳定的代议制政府来领导一个独立、统一,与美国保持亲善,并能在远东阻止可能出现的苏联侵略的中国。从中国的混乱情形看来,短期内切实可行的首要目标,是避免共产党完全控制中国。”〔6〕
美国在中国内战期间对中苏关系的基本估计是:“一个共产党统治的中国将在政治、经济和军事上与苏联结成紧密的联盟。”〔7〕但是,1948年铁托和斯大林决裂,使美国人开始希望中苏之间也能出现嫌隙。1949年12月,杜鲁门总统批准的国家安全委员会第48/2号文件建议,美国“应当利用中共同苏联以及中国国内的斯大林分子同其他力量之间的一切分歧”〔8〕。从12月16日起,毛泽东率中国党政代表团对苏联进行了长达八周的访问,美国国务院认为在此期间最有希望在中苏之间制造不和。政策设计委员会的约翰·戴维斯预言,苏联对中国的“勒索”,加上中国自身的经济困难,有可能造成中共“领导层的分裂和政变图谋”〔9〕。此时美国政府的重要公开声明,都避免直接攻击中共,这显然不是偶然的。但是中国形势的发展,特别是1950年2月中苏条约的签订,使美国大失所望。美国官员排除了中国出现“铁托主义倾向”的可能性。
美国在中国内战中的立场和政策,没有给美国同新中国发展正常关系留下余地。应当说,美国最不愿看到的中苏结成紧密同盟的结局,在很大程度上是它自己的所作所为促成的。艾奇逊在“中国问题白皮书”里的一些言论,助理国务卿腊斯克那篇所谓新中国是“斯拉夫满洲国”的讲话,据说都是意在煽动中国人反抗苏联的民族主义情绪。〔10〕但是美国官员这类关于新中国是“莫斯科仆从”的谩骂,效果却适得其反。分裂中苏关系的其他设想,如美国承认新中国并与之开展贸易,则根本没有付诸实践。
到1950年初,出现了中苏结盟、越南民主共和国成立、朝鲜北方革命政权巩固等新的事态发展,美国政府重新估计亚洲的政治格局,形成了在亚洲存在着“由斯大林操纵的铁板一块的共产主义运动”的观念。亚洲这种两极分化的局面,促使杜鲁门政府将其亚洲政策更紧密地同美苏在欧洲的对峙联系在一起。1950年4月通过的国家安全委员会第68号文件,把美国的冷战战略全球化,将世界各地的共产党人不加区别地说成是对美国的威胁。美国对新中国的敌视进一步加深,加强了在西太平洋的军事部署。美国政府曾一度打算不硬行阻挠中共攻占台湾,可是到了1950年夏天,对这一政策也在重新考虑。正如一些美国学者所指出的,在朝鲜战争爆发之前,美国决策者就已勾画出一幅新的亚洲蓝图,企图建立一个地区性的军事集团与亚洲共产主义运动相对抗,美国对朝鲜的武装干涉正是与这一新战略相符合的。〔11〕这就不难解释为什么美国立刻把在朝鲜发生的军事冲突说成是“国际侵略”,而不承认它是朝鲜内战。
中国志愿军赴朝参战后,美国官员仍然很难看出中国利益同苏联利益的区别。他们认为,中国的抗美援朝运动是按斯大林的旨意行事,而1953年朝鲜停战协定的签订是斯大林逝世的间接后果。但是,随着中国在亚洲政治地位的提高,50年代初期开始,美国在远东的遏制战略的主要目标,逐渐从苏联转向了中国。然而美国决策者又意识到,决不能把新中国说成是一个成熟的国际力量,因为如果承认中国是独立自主的,就破坏了它在外交上拒绝承认中华人民共和国的主要依据。由艾奇逊在1949年提出的美国承认新中国的三项条件(新政府必须有效地控制它宣称由它统治的领土,承认它的国际义务,其统治得到中国人民的同意)〔12〕,在朝鲜战争期间及以后相当一段时间内,明显地变成了一条,即新中国是否被认为独立于苏联。出于维护“不承认政策”的需要,美国一直在制造舆论,指责新中国领导人把“异族统治”强加给“受到威吓的中国民众”。
尽管美国在朝鲜战场上受到沉重打击,尽管关于中国对亚洲安全构成“威胁”的喧嚣声不断,在美国的全球战略计划中,欧洲仍比亚洲更为重要。朝鲜战争期间美国扩军备战的重点是加强美国本土和西欧的军事力量。这不仅是由于欧洲经济发展水平高,美国赋予它更重要的战略地位,而且还因为在亚洲没有一个类似北大西洋公约组织的地区性军事集团。美国希望通过1951年签订对日和约将其正在形成中的东亚地区性战略构想确定下来,首先是扶植潜在的经济大国日本以遏制中国。但是在50年代初期,东亚其他的亲美政治势力,都不同程度地面临着政治危机。美国对该地区的不稳定局面和中国影响的扩大感到不安。1954年9月在马尼拉成立的东南亚条约组织,体现了艾森豪威尔政府将东南亚地区的军事力量组织在美国卵翼下的企图。美国计划在东南亚地区也设立一条防线,与在台湾海峡和朝鲜半岛已划定的界线一道,建立起抵制中国影响的三个前沿阵地。
美国战略家并不满足于在亚太地区已签订的一系列双边军事条约和只包括两个东南亚国家的东南亚条约组织。他们想使该地区的战略据点形成网络,构成更完整的反共包围圈。在美国同菲律宾、南朝鲜、澳大利亚和新西兰签订的三个军事条约的序言中,都提到要建立一个“更加全面的太平洋地区安全体系”。而美国要想完成这一战略计划,必须解决印度支那问题。
二次大战刚刚结束,美国就试图以抵制苏联影响为名,向印度支那扩张自己的势力。中国革命胜利以后,美国加紧对印支的干涉,又是为了把该地区建成阻止“中国共产主义”推进的堡垒。此时,“多米诺骨牌”的思想已经萌芽了。越南民主共和国成立,朝鲜战争爆发,更进一步证实了一些美国战略家提出的观点,即印度支那可能成为“共产主义控制亚洲的攻势”中的一条战线。1951年杜勒斯警告说,共产党的“阴谋”是要“在从朝鲜经中国到印度支那、马来亚、菲律宾以及西至西藏和缅甸、印度、巴基斯坦三国边界的广大地区赢得战争,制造混乱”〔13〕。朝鲜战争期间,不少美国官员认为印度支那的战略重要性远远超过朝鲜〔14〕。因此,美国不断增加对法国的援助。1954年春天,法军在奠边府溃败之前,美国已承担了法国在越南战争费用的80%。
虽然艾森豪威尔承认“没有确凿的证据说明红色中国公开卷入了印度支那的冲突”〔15〕,他一度同意了国务卿杜勒斯和参谋长联席会议主席雷福德的计划,准备派遣美军到印度支那〔16〕,空袭中国的基地和交通线,甚至“从水陆两方面对中国沿海的某个岛屿如海南岛发动进攻”〔17〕。杜勒斯的“大规模报复战略”就是针对中国的。他威胁说,“将中国军队调往印度支那可能意味着对中国本土的战争”〔18〕。
同美国当初决定加紧干涉中国内政时对苏联因素的估计相类似,美国决策者的印支战略并非建立在苏联或中国已经深深卷入印支事务的判断上。更重要的出发点是,他们断定越南革命的胜利将使苏联和中国获利,而对美国则意味着遏制中国政策的破产。
美国在直接干涉印度支那的问题上有所克制,主要是出于三个方面的考虑。第一,有些美国官员担心,动用美军支援法军作战很可能迫使中国出兵援助越南。第二,美国进行朝鲜战争在美国国内不得人心,人们对朝鲜战争记忆犹新。第三,英国劝美国不要把西方拖入另一场亚洲战争,美国政府也担心冒险行动会在盟国和世界舆论中引起不利反响。
在这种形势下,考虑到美国对印度支那战略重要性的估计和美国领导集团中不断增长的依靠武力外交的倾向,以及与其针锋相对的中国领导人坚定的革命信念和对国家安全的严重关切,完全有理由推论:如果没有朝鲜战争,中美之间可能在中国南疆附近发生直接军事冲突。
只是在确定将要成立东南亚条约组织之后,美国才勉强接受了1954年关于印支问题的日内瓦协议。除了印支的潜在危机之外,艾森豪威尔政府在50年代中期认为东亚总的战略格局是对美国有利的,希望通过加强同地区盟国的关系和巩固亚洲反共政权在国内的统治地位,使这种战略格局固定下来。东南亚条约组织成立时,杜勒斯不无得意地称之为“亚洲的门罗主义”〔19〕。在此之前,负责远东事务的助理国务卿罗伯逊承认,美国的目标是保持“美国在远东的统治地位”〔20〕。
50年代中期美苏在东亚的关系,同40年代中期有某种相似之处:双方心照不宣地承认对方的势力范围。苏联仍然把注意力集中于它对东欧的控制,在东亚地区则同美国一样,希望暂时维持现状。同40年代中期中共与苏联的关系相比,50年代的中苏关系更为密切,但两国的战略利益仍有明显差异。这一点在1954至1955年的台湾海峡危机中就有所表现。1955年1月,苏联在联合国提出一个议案,呼吁“不论何方,都在台湾周围地区避免敌对行动”,实际上是限制中国在自己的主权范围内采取军事行动〔21〕。中国通过解放沿海岛屿的军事行动向全世界表明解决台湾问题的决心,此后又积极参加1955年的万隆会议,这在客观意义上是中国对美苏关于维持东亚现状的谅解的一种挑战。这两个历史事件,以及随后开始的中美大使级会谈,使中国外交的自主性更加明朗。从此,中美关系的发展方向更加脱离了美苏关系的运行轨道。1955年7月四大国日内瓦首脑会议之后,美苏之间的冷战开始趋向缓和,而美国对中国的敌视态度一直没有转变。
在美国对中苏关系的看法上,杜勒斯和艾奇逊一样(而不同于国务院的腊斯克、罗伯逊和军方的雷福德等人),私下里也认识到中国领导人对苏联“有一定的独立性”。但他相信,促使中苏分裂的最有效途径是“使中国人处于最大的压力之下,而不是减轻这种压力”〔22〕。对新中国的这种高压政策同朝鲜战争爆发后杜鲁门和艾奇逊的立场是一脉相承的〔23〕,反映了一个很长的时期内美国决策者对华政策的指导思想。