在印度尼西亚的矿业部门进行投资多元化

印度尼西亚是世界上最大的镍生产国,还生产大量的铜、钴、锡和金。2023年,采矿业对印度尼西亚国内生产总值的贡献率为11.9%。在过去的15年里,印度尼西亚对原材料出口和本地所有权要求实施了一系列禁令,并有时放松了这些禁令。尽管原镍出口禁令在刺激中国投资建设强大的下游产业方面证明有效,但历史表明,一种“一刀切”的资源民族主义形式并不总是对印度尼西亚的采矿业有益。从2014年出口禁令中吸取的教训在2009年,印度尼西亚政府颁布了一项法律,要求采矿公司在五年内建立本地加工设施,否则将禁止矿产出口。这项政策旨在通过要求公司在印度尼西亚境内加工矿石来推动国内矿产加工业的发展。然而,由于多种原因,国内外企业都不愿意开发矿石精炼能力:建设这些设施需要大量的前期资本投入,这些投资的商业合理性较弱,低品位矿石降低了利润率,并且预计政府可能会放松要求。原矿石出口禁令于2014年1月生效。2013年,印度尼西亚生产了5570万吨的铝土矿,超过中国成为世界第二大生产国。铝土矿用于生产铝和其他工业产品。然而,由于对印度尼西亚是否拥有足够高质量的铝土矿储量以保持长期竞争力的怀疑,吸引外国投资建设铝土矿精炼设施变得具有挑战性。这种不确定性使得难以为昂贵的精炼厂建设提供合理的理由。随着禁令的临近,中国运营商开始囤积铝土矿并开始探索替代来源。2014年禁令生效后,铝土矿产量下降了95%,至260万吨。铝土矿出口收入从2013年的13亿美元下降到2014年的4600万美元。在此期间,中国运营商开始为非洲西部几内亚共和国拥有高质量铝土矿储量的新供应商提供资金支持。2012年至2016年间,几内亚的铝土矿产量增加了73%,从1780万吨增加到3080万吨。尽管印度尼西亚政府于2017年1月放宽了铝土矿出口禁令,以减轻当地采矿公司和工人的压力,并为下游加工设施建设争取更多时间,但印度尼西亚在铝土矿市场上的全球地位已经永久性地发生了变化。2023年,印度尼西亚生产了2100万吨,而几内亚生产了9700万吨,位居世界第二(仅次于澳大利亚的9800万吨)。铜子行业对限制措施的反应有所分化。印度尼西亚最大的两个铜矿——PT Freeport Indonesia的Grasberg矿和PT Amman的Batu Hijau矿——是由两家美国公司开发的,并随后成为与政府就2009年后的下游加工和外国减持要求进行长时间争端的焦点。2014年,Newmont因库存设施已满而停止了其Batu Hijau矿的铜生产,并随后政府对铜精矿征收了额外的递增出口关税,以激励符合新的国内加工要求。尽管试图与政府协商找到一种中间道路以保持其投资的商业可行性,并面临着更大的压力以符合新的外国减持要求,Newmont最终在两年后减持并退出了印度尼西亚。相比之下,Freeport-McMoran选择遵守国内所有权要求和下游发展政策。2024年6月,Freeport在东爪哇投入使用了一座新的37亿美元的铜冶炼厂;预计Freeport的所有铜精矿都将在印度尼西亚加工,该矿是世界第二大铜矿,占全球产量的3.3%。如今,印度尼西亚是全球第七大铜生产国。2023年,印度尼西亚采矿业探索投资的32.9%用于铜,仅次于黄金。这些探索投资是否会导致矿山的实际开发以及必要的下游加工设施和电力设施的建设还有待观察。镍:为什么2020年出口禁令在很大程度上实现了政府的目标2019年,印度尼西亚政府宣布将从2020年1月起禁止镍矿石出口。尽管印度尼西亚的铝土矿储量不足以推动下游投资,但其镍储量具有两个优势:首先,印度尼西亚拥有世界上最大的镍储量——根据美国地质调查局的数据,印度尼西亚拥有全球供应的42.3%。它还拥有世界上五个最大储量中的两个——Sorowako和Weda Bay。Sorowako是PT Vale Indonesia拥有的世界第四大镍矿。其次,镍的地质基础良好。一个矿山的盈利能力的两个关键因素是回收率和矿石的平均品位。回收率是从原矿石中提取的镍的百分比。矿石的平均品位是进入矿石加工厂进行加工的矿石中镍的平均浓度。在世界上五个最大的矿山中——俄罗斯的科拉分部、中国的金川、加拿大的萨德伯里矿山、印度尼西亚的Sorowako和俄罗斯的极地分部——Sorowako的回收率最高(88%,而其他四个矿山的回收率为25.4%至85%),矿石的平均品位排名第二(1.68%),仅次于科拉分部(2.3%)。鉴于印度尼西亚拥有大量高质量的镍资源,禁止原镍出口的举措并没有像几乎十年前的铝土矿那样导致减持。相反,外国直接投资(FDI)大幅增加,推动了镍中游的冶炼和精炼能力的迅速扩张。从2019年禁止原镍出口的公告到2022年,矿产加工和制造业的投资从35.6亿美元增加到109.6亿美元,增长了207.9%,主要得益于中国的融资。外国直接投资推动了印度尼西亚中下游产业的发展。2014年之前,印度尼西亚只有两个镍冶炼厂在运营;到2020年,已有13个镍冶炼厂在运营,到2023年7月,已有43个镍冶炼厂在运营,28个在建设中,另外24个处于规划阶段。印度尼西亚能源和矿产资源部正在考虑限制建设二类镍冶炼厂。这是因为担心维持镍矿石供应与需求的平衡,以确保现有冶炼厂有足够的供应进行持续运营。然而,由于大量投资,中国企业主导了印度尼西亚的镍行业。2023年,印度尼西亚成为中国“一带一路”倡议的最大受益国,获得73亿美元的投资。中国企业还建设了印度尼西亚90%以上的镍冶炼厂。在印度尼西亚经营的中国企业包括青山控股集团、浙江华友钴业、宁波利洋(中国宁德时代集团的一部分)、五菱汽车和中国钼业公司。一些中国企业的较低环境标准和劳动力成本降低了生产成本,削弱了其他外国企业的竞争力。高压酸浸法操作的现金成本,其中大部分是中国企业所有,为每磅3.17美元,而PT Vale Indonesia Tbk拥有的Sorowako矿为每磅6.56美元,Weda Bay矿为每磅8.24美元。印度尼西亚生产的镍也比加拿大、澳大利亚生产的镍便宜。需要注意的是,由于中国企业的不透明性,有关中国运营的数据很难获得。根据S&P商品洞察的数据,该机构收集了全球38%的镍产量的项目和公司级数据,而对于全球铜和锂产量,数据可获得率为90%。印度尼西亚镍产量的快速增加——从2022年的近1600吨增加到预计的2024年的2150吨——推动了全球的镍供应过剩,预计将持续到2028年,并导致价格崩溃。预测显示,2024年全球每年将有17万吨的镍供应过剩。这导致镍价格下跌——2024年三个月期镍价格下跌了26.1%,而在2023年下跌了44.7%。在伦敦证券交易所上,它是2023年所有基本金属中表现最差的。价格崩溃被认为是澳大利亚和新喀里多尼亚关闭或减持矿山的主要原因,因为它们无法盈利,使印度尼西亚在全球产量中占据了更大的份额。如下图所示,印度尼西亚正在迅速增加产量,而此时价格正在崩溃,这表明他们正在经营亏损的业务,以谋求主导全球产量。在某种程度上,印度尼西亚政府已经努力创造一个更有利的投资环境。2020年印度尼西亚采矿法,正式称为2020年第3号法律,修改了之前的2009年第4号矿产和煤炭采矿法。新法律引入了重大变革,旨在改善印度尼西亚采矿业的管理和监管,并从该行业中获得更大的利益份额。一些重要的变化包括,中央政府对矿业许可证的发放和管理具有独家控制权,旨在简化许可证审批程序,减少官僚延误,并解决投资者对地方层面腐败行为的担忧,以及允许在能源和矿产资源部的批准下转让和合并矿业经营许可证,从而实现公司重组和投资交易。对于投资者来说,法律框架的一个持久的缺点是外国拥有的采矿公司逐渐将其所有权的51%减持给印度尼西亚实体,优先提供给中央政府、地方政府、国有企业,最后提供给印度尼西亚私人实体和/或通过在印度尼西亚证券交易所上市。对于2009年之前在印度尼西亚经营的外国企业来说,这一新要求给他们提供了两个选择:(a)将政府告上仲裁庭,并放弃未来对这些矿床的开采权,或者(b)接受所有权限制的条件下保留完全的运营控制权。鉴于当地公司在有效运营这些矿山方面的技术和专业能力有限,这种安排已经成为仍在印度尼西亚经营的外国矿商的常见做法。对于有意进入印度尼西亚的外国新进入者来说,这种减持要求构成了更高的障碍,因为他们的议价能力较弱。美国和印度尼西亚建立双边矿产外交的承诺在2023年中国对各种商品实施出口限制后,美国及其盟友加快了减少对中国矿产和金属的依赖的努力。鉴于美国拥有不到全球镍储量的1%,与全球最大的镍生产国建立强大的双边关系至关重要。对于印度尼西亚来说,摆脱对中国的依赖可以帮助减少脆弱性并创造新的市场准入。2023年11月,乔·拜登总统和印度尼西亚总统佐科·维多多将双边关系提升为全面战略伙伴关系。正如白宫发布的两国元首的联合声明所指出的,拜登总统和佐科·维多多总统认识到印度尼西亚在镍、钴和其他关键矿物价值链方面的全球领导地位,美国在重要的矿物资源方面具有重要的资源,拜登政府致力于开发完整的美国重要矿物供应链。他们强调通过美国和印度尼西亚之间的强大伙伴关系,在遵循公平市场规则的前提下,为两国创造高标准的清洁能源供应链工作机会,实现互利共赢的国内资源开发。当选总统普拉博沃·苏比安托承诺继续维多多前任的下游政策。然而,他也指出必须遏制供应过剩以保持价格和供应链稳定。对印度尼西亚政府的建议要求遵守国际公认的环境、社会和治理(ESG)认证框架:目前,ESG标准在很大程度上是自愿性的。许多中国企业没有股东压力或要求保持高ESG标准。2023年12月,苏拉威西岛莫罗瓦利工业园一家中国镍厂的炉爆炸事故造成20人死亡,但该公司并没有受到明确的后果。西方公司受股东的高标准约束。这削弱了他们的采矿业的竞争力。要求遵守这些标准可以为外部审计提供依据,以衡量公司在影响员工、社区和环境的领域的表现。执行标准可以实现公平竞争。澳大利亚和加拿大等国家与印度尼西亚之间的知识交流可以帮助他们制定监管框架。加强环境保护:哈尔马赫拉岛上的镍矿开采权导致至少3331公顷的森林砍伐,导致森林中储存的2.04亿吨温室气体流失。此外,矿废和油的倾倒对淡水中的渔业和饮用水产生了重大影响,破坏了食品安全并导致健康问题。这应该是能源和矿产资源部、环境和林业部和土地事务和空间规划部之间的共同努力。多样化投资伙伴:随着印度尼西亚进一步融入国际市场,多样化投资来源至关重要。印度尼西亚表达了与关键矿物协议(CMA)的兴趣,以便从通胀减少法案中获得税收优惠。然而,在签署CMA的情况下,任何拥有超过25%中国所有权的矿山将不符合资格。由于一些西方国家寻求进一步限制中国企业获得任何激励或福利,印度尼西亚面临被排除在未来计划之外的风险,从而破坏了全球一体化。追求政策稳定性:尽管印度尼西亚在减少投资壁垒方面取得了进展,但资源民族主义的波澜不断削弱了投资者的信心。2014年对铝土矿的禁令在几年后放宽;2020年,对原镍出口的禁令生效;2023年,实施了铝土矿矿石出口禁令。在有限的国内技术专长背景下,加上国内所有权要求,政策的不稳定性可能会阻碍投资,特别是绿地投资。美国政府的建议将国际公认的ESG认证框架纳入贸易协议中:随着美国和印度尼西亚追求潜在的贸易协议以激励投资,美国应确保所有受益于纳税人补贴的商品都是负责任的来源。投资清洁能源:印度尼西亚的镍行业特别碳密集,因为它依赖燃煤发电。虽然美国是印度尼西亚公正能源伙伴关系(JET-P)的主要贡献者,该伙伴关系提供资金支持以实现清洁能源转型目标,但这200亿美元的计划仅涵盖了电力部门,而不包括镍冶炼中使用的燃煤发电厂,这是排放的重要来源。增加对可再生能源的投资可以增强软实力,同时支持减排和更清洁的镍行业。利用技术专长:通过与利益相关方的接触,明确表明西方企业在探索更深层矿床方面具有更好的技术能力,而中国企业则相对较弱。美国及其盟友可以与印度尼西亚达成合作协议,以换取深层矿床的开采,作为激励措施,考虑到更深层钻探的成本较高。

原始來源:战略与国际研究中心

https://www.csis.org/analysis/diversifying-investment-indonesias-mining-sector