新的海岸线 - 绿色产业政策的实验
战略与国际研究中心
这份文件是2023年9月28日发布的CSIS播客的文字记录。
拜登总统：在应对气候危机时，我们长期以来都没有使用最重要的词语，那就是工作。当我想到气候变化时，我就想到工作。
Allegra Dawes：这是拜登总统解释他对美国能源转型的愿景。这一转型旨在应对气候变化并振兴美国工业。这两个目标，即应对气候变化和刺激国内经济增长，通过优先考虑国内生产和制造的绿色产业政策得以统一。而这一政策的基石是《通胀减缓法案》（Inflation Reduction Act，简称IRA），该法案于2022年8月16日通过，大约一年前。
新闻片段：通胀减缓法案。新闻片段：通胀减缓法案。新闻片段：备受争议的立法。新闻片段：电动汽车税收抵免。新闻片段：民主党人提出批评，共和党人批评。新闻片段：为消费者提供绿色激励。
Allegra Dawes：为了满足IRA的要求，国内供应链的本土化或友好化是最有效的策略。最近推动将生产回归国内或与盟友建立供应链的努力也是由全球冲击、大流行病和俄罗斯对乌克兰的战争引发的。这些事件削弱了政策制定者和企业对全球供应链的安全性和弹性的信心。因此，美国开始了一项新的实验，以刺激投资并扩大对绿色技术的政治支持。就像所有实验一样，这个实验并不保证成功。
我是Allegra Dawes，是CSIS能源安全与气候变化团队的副研究员。这是《新的海岸线》（New Shores）系列节目，关于美国在绿色产业政策方面的实验。IRA的通过开启了一个新的产业政策时代，因此重新流行起了本土化和友好化的概念。但为什么本土化和友好化的绿色供应链成为主导政策？这个新的产业政策对能源转型意味着什么？美国能否在与中国等竞争对手的同时建立包容性的供应链？在本集中，我们将尝试回答这些问题，看看这个关于气候和工业的新实验是否会成功。
要理解这个新的绿色产业政策，我们首先需要了解什么是本土化和友好化。本土化供应链意味着将制造和生产转移到国内。简·弗莱格尔（Jane Flegel）是前白宫官员，也是这个新产业政策的设计者之一，她这样描述本土化策略。简·弗莱格尔：拜登政府真正关注的是以一种方式提高美国经济在特定领域的生产能力，这种方式既能让个别企业在竞争中胜出或失败，同时又能促进更广泛的包容性、更高的生活水平和积极的气候结果。
Allegra Dawes：友好化是一个相关的概念，它是将供应链转移到友好国家的努力。对于加州大学圣地亚哥分校全球政策与战略学院创新与公共政策教授大卫·维克托（David Victor）来说，这意味着与我们有良好贸易关系的友好盟友和出口国家可以向美国市场提供产品。
此外，为什么本土化和友好化重新成为受欢迎的策略？IRA是近期本土化和友好化清洁能源供应链努力的主要推动因素之一。本土化特别有助于实现国内目标。友好化在外交政策方面发挥更大作用，我们将在本集后面讨论这一点。IRA在某种程度上是一个“美国制造”的法案。该法案鼓励国内制造，并要求清洁能源项目满足国内内容要求才能获得税收抵免。清洁能源项目、投资和先进制造业的税收抵免都包括满足国内内容最低标准的奖励。对于电动汽车来说，必须满足国内采购或与自由贸易协定伙伴进行采购才能获得奖励。本土化供应链的出现部分是因为IRA的国内内容规定。但IRA为什么包括这些规定呢？大卫·维克托解释说，这些规定反映了在美国通过气候立法所面临的政治挑战。大卫·维克托：我认为本土化/友好化规定，特别是在通胀减缓法案中，最重要的一点是它们反映了美国的政治现实。如果没有大量的资金有信心地投资于美国的投资、美国的企业等等，你是无法获得这些选票的。这些政治现实反映了整个国家的情况，也反映了你几乎没有通过参议院。
获得IRA的政治支持意味着该法案需要包含的不仅仅是气候问题。它需要投资和国内经济发展，这体现在本土化方面。此外，本土化供应链策略也是刺激未来更雄心勃勃的气候行动的策略。因此，这项政策非常适合建立两党联盟，并为普遍气候政策的目标创造更广泛的政治支持。简·弗莱格尔进一步解释了这一策略。简·弗莱格尔：这与气候行动的变革理论有关。因此，我们更加迅速地采取更具雄心的气候行动的理论是，你采取一种政策和政治策略，重点是增加那些从更积极的气候政策中受益的集中利益的增长。实现这一目标的一种策略是在迄今为止在意识形态和真正的经济原因上对气候行动持有某种程度的反对态度的地区和州进行投资，这与当地经济的构成和对化石燃料的依赖有关，这些地区和州迄今为止一直阻碍了气候行动。因此，解决这个问题的一个子策略是在这些地方投资，向社区展示气候行动的实际好处，在那里建立新的清洁能源技术制造业。
这是美国绿色产业政策实验中正在测试的假设之一。将气候与良好的工作联系起来，能否为气候行动带来更广泛的支持？换句话说，IRA和拜登政府的气候政策方法旨在重新投资于那些因制造能力流失到中国而受到损害的美国社区。简进一步解释了这一策略。简·弗莱格尔：我们的很多生产能力都转移到了中国。到2011年左右，美国已经失去了240多万个工作岗位。而且重要的是，我认为这些工作往往在特定的地理区域集中。有证据表明，这种转变的经济影响导致了我们现在看到的日益增长的政治和意识形态分化。因此，这个问题中有一部分是明确地在那些被这些事情的自由放任方式所抛弃的地方建立能力。
总结一下，本土化的出现源于IRA中的政治妥协和为未来气候政策争取更广泛支持的策略。该政策还可能使美国成为绿色技术生产的主要参与者。简·弗莱格尔：美国真正有机会建立知识产权，建立技术，引领全球技术。这对美国来说是一个重要的经济机会。我承认，在已经存在相当大的全球供应链的技术方面，情况可能会稍微复杂一些，而美国正在努力夺回这些供应链。
清洁能源供应链与传统的石油和天然气供应链所依赖的不同输入有关。美国将需要更多的锂、钴、镍等矿产资源，更多的矿产资源加工和更先进的电池电芯、电解器和太阳能电池板制造。目前，这些供应链在某些领域的全球加工能力中，中国占据了90%以上的份额。美国能够夺回这些供应链的程度还有待观察。大卫·维克托认为，IRA的副作用可能是美国在清洁能源方面扮演更重要的全球角色。大卫·维克托：我认为这些政治非常关注美国。这可能会产生全球的副作用。其中一个巨大的机会是一个更大、更强大的美国清洁能源生产体系，给我们提供了类似于中国出口激励措施的出口激励措施，类似于一些欧洲关于电解器的出口激励措施，例如。
除了为出口能力创造潜力外，大卫还认为美国需要投资于绿色技术和气候缓解，以建立可信度并在气候问题上与其他国家进行合作。大卫·维克托：美国在清洁能源和先进技术方面现在有很多可以提供的东西。你必须有一些东西可以提供，但你也必须能够使这些提议具有可信度。去年秋天，我和Astrid Dannenberg、Marcel Lumkowsky、Emily Carlton在《自然气候变化》杂志上发表了一篇论文，评估了各国在气候变化方面的承诺的可信度，美国的可信度很低。从那项工作中很明显。我们在说服其他国家支持我们在气候问题上的方案方面存在问题。
在气候问题上的国际合作对于应对排放至关重要。无论投资的税收激励措施有多具吸引力，美国都无法独自进行能源转型。建立朋友联盟来应对气候问题和降低供应链风险是这项产业政策实验中最重要的挑战和机遇之一。乔安娜·刘易斯（Joanna Lewis）是乔治城大学能源与环境教授，她将IRA视为一种潜在的外交工具。乔安娜·刘易斯：我认为这应该真正成为我们在气候变化方面的更广泛的外交战略的一部分。我们谈论气候融资。我们谈论损失和损害。我们很少谈论美国在建立其他发展中国家的技术能力方面的作用，以便他们可以在清洁能源的全球供应链中发挥作用，并直接从低碳转型中获益。
建立朋友联盟意味着存在一些被视为风险的国家，这些国家对能源安全或技术领导地位构成威胁。我当然是在谈论中国。我认为可以说，美中关系紧张。这种紧张关系导致了对能源安全的新评估。这种评估认为，美国和世界对中国在能源转型所需的许多材料和组件方面的依赖构成了能源安全风险。我们已经谈到了IRA的国内视角，但该法案还有另一种看法。有人认为IRA不仅仅是一项旨在促进国内经济发展的政策，还是一项能源安全政策。友好化规定部分是为了确保能源供应链的安全，并减少对中国的依赖。简解释了友好化的出现原因。简·弗莱格尔：在选举之后，拜登政府面临了多次危机，其中包括新冠疫情。然后不久之后是俄罗斯对乌克兰的战争。我认为这些事件揭示了脆弱供应链或可能为效率而不足够具有弹性的供应链的潜在风险。
新冠疫情揭示了当前供应链的薄弱环节。俄罗斯对乌克兰的战争迫使美国等国考虑与地缘政治对手的经济纠缠。突然间，对中国在绿色能源所需的关键材料、组件和技术方面的依赖似乎变得不太安全，不太具备经济或政治冲击的弹性。这两个危机在推动友好化方面发挥了一定作用，友好化是通过将供应链转移到盟友和友好国家来降低供应链风险的努力。中国对这些供应链的主导地位使这一努力尤为重要。乔安娜解释了中国是如何战略性地利用产业政策的。乔安娜·刘易斯：中国在过去几十年里真正推出了一个广泛的产业战略，以发展自己的清洁能源技术领域。在这方面，他们取得了很大的成功。就在我在中国工作的这段时间里，20多年来，你会看到中国从几乎没有太阳能和风能部署或制造到现在成为全球最大的这些关键技术的制造商和部署者。
中国追求这些产业有几个不同的目标。乔安娜·刘易斯：中国过去几十年来一直在做这些事情，出于各种原因，包括气候、空气污染，但我认为这也是为了更广泛的国际竞争力，并且理解到这些将是中国国内部署和其他国家的关键技术。
美国和其他国家对中国的主导地位持谨慎态度。依赖一个供应商提供关键材料并不是一种具有弹性的策略。然而，将供应链从中国多样化是一个巨大的挑战。这可能与能源转型所需的速度和规模相矛盾，根据大卫的说法。大卫·维克托：我不明白我们如何在没有中国供应的情况下迅速扩大清洁能源革命的技术。他们主导锂和其他许多关键材料，他们主导许多其他技术。我们已经谈到了太阳能生产。电池的多样性更大一些，韩国供应商起到了重要作用，但中国也非常重要。日本也有大量的生产。这是贸易和贸易的好处。所以这有点像在谈论我们如何在摆脱重力定律的情况下做所有这些事情。中国经济是巨大的。它与全球贸易紧密相连，这是现实。
摆脱对中国的依赖还需要朋友的帮助。美国无法独自完成这项任务。乔安娜·刘易斯：如果没有中国，美国真的能做些什么呢？我认为这是非常具有挑战性的，因为如果你要试图从中国多样化，我们已经进行了一些建模，以展示各种情况下的情况。我们是部分多样化还是完全多样化？然后这种缺失的技术将来自哪里？当然，这是在我们的需求将增加而不仅仅是我们的需求的背景下。每个国家都将加快部署可再生能源。因此，我们对满足雄心勃勃的全球气候目标（如1.5摄氏度稳定目标）所需的风能、太阳能、电池等的数量进行了评估。如果你从中国以外的国家获得这些技术，它们可能来自哪里？问题在于，在许多国家中，扩大生产、制造、精炼和满足我们所需的能力是有限的。任何单个国家满足不了从中国进口所带来的差距的能力都存在限制。
试图将供应链从中国多样化，或者在极端情况下试图将清洁能源供应与中国脱钩，也可能与供应链弹性和更雄心勃勃的气候行动的目标相矛盾。大卫·维克托：有些公司为了不完全依赖中国供应商而使自己陷入困境。这将增加成本。这将使供应链更加脆弱。这将使它们变得更加不透明。我们将关注各种问题，如原产地问题，这些问题将很难管理，也将使供应链变得复杂。因此，这很容易走得太远。
减少对中国的依赖已成为美国能源安全的基石，但这也带来了许多短期挑战，包括可能与IRA中的国内努力相抵触。展望未来，在评估IRA和设计下一代气候政策时，认识到这些权衡是重要的。但国内和国际战略之间的紧张关系并不是IRA和能源转型所面临的唯一问题。尽管对IRA的潜力感到兴奋，但它可能在短期和长期都带来新的挑战。首先，IRA的成本很高。绿色产业政策有许多目标。补贴应该针对创新吗？应该针对部署吗？应该针对特定行业以对抗中国吗？目前，对所有这些问题的答案都是肯定的，这是不可持续的。这是大卫的观点。大卫·维克托：在我看来，从政治和财政上来说，这是不可持续的。它将不得不进行修订。我担心的是，大部分资金仍然流向我们已经知道如何在某个地方做的技术。例如，太阳能和风能的补贴的持续时间比其他技术的补贴时间长。政府的作用应该相反。除非政府有其他原因参与，否则我们不应该补贴我们已经知道如何做的事情，并且我们应该以明智的方式补贴我们不知道如何做的事情。
补贴成本不是唯一的问题。清洁能源技术的可负担性也很重要。这是乔安娜的观点。乔安娜·刘易斯：这将对风能、太阳能、电池、电动汽车和其他关键基础技术的成本产生什么影响？这将如何影响发展中国家的这些技术的可用性和可负担性？然后，这将如何影响我们实现全球气候目标的能力？因为最终，我们需要所有国家尽快部署清洁能源技术。如果气候变化是我们的优先事项，美国的国家安全优先事项是避免一些最严重的气候变化影响，这是一个明确的战略。那么，我们需要全球考虑我们在国内为实现自己的气候目标所做的事情，以及这如何影响其他国家实现他们的气候目标的能力。
自由贸易和全球供应链的一个好处是降低成本。例如，太阳能供应链由于全球研发、制造和部署的原因，成本大幅下降。如果成本增加，要以所需的速度和规模达到部署规模，以应对气候变化可能是不可能的。IRA并不是气候政策的终点。它可能不足以单独实现净零世界。评估IRA在第一年和长期的成功可能取决于您对这一努力的目标。将清洁能源供应链转移被视为建立气候行动的政治支持、为美国带来良好的工作和制造业，并对抗中国在清洁能源供应链上日益增长的主导地位至关重要。这些都是雄心勃勃的目标。将气候与就业联系起来可能是实现这些目标的第一步。下一集中，我们将深入探讨电池供应链，看看友好化和本土化政策是如何付诸实践的。